户籍改革为何要差异化

户籍改革为何要“差异化”

中央近期通过的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》再次激起了公众对打破户籍藩篱的期待。根据中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文的透露，意见明确了改革的三个原则：优先解决存量，让进城时间长的人口落户；在不同类型城市实行差别化落户政策；针对流动人口管理的居住证制度还将长期存在。

可以说，相对于民间要求一步到位取消所有户籍限制的呼声，政府还是采取了逐步推进的渐进式改革方式，其最大的特点可以说是“差异化”：区分不同的地区和城市，区分不同的人群，制定不同的政策。这和民间的呼吁肯定是有距离的。因为户籍牵涉到财政、社会保障制度、地区利益等方方面面错综复杂的问题，不可能一蹴而就。在城市公共服务提供能力仍不能满足广大民众需求，不同地区发展差距明显的情况下，也难以期待户籍改革能够一步到位。

在各地的户籍改革试点实践中，也能明显看到差异化的存在，看到各地基于其具体情况而采取的不同路径。在很多省市，尤其是中西部地区，早已率先建立了城乡之间统一的人口登记制度，终结了城乡二元体制。而在经济发达地区和特大城市，主政者的共识是户籍限制还不能彻底放开，上海 、北京等主要是通过“积分制”的方式来缓慢地打开户籍限制的阀门。应该看到，不同的地方政府的利益所在和激励机制，无时无刻不对户籍产生影响。有的城市和地区为了吸引外来高素质劳动力或者资金流入，或者为了支援本地房市，都对户籍采取了较开放的政策，比如“购房入户”的做法等，而拥有特殊地位、享受国家优待的特大城市仍然缺少吸引人才、资金的压力，其管理者的思路仍以控制人口规模为主。而在特大城市内部，拥有更高地位的北京的户籍限制，又要比广州等城市严格得多。

不过，以积分制形式出现的“暂住人口”管理制度，客观上给外来人口提供了一个通过“证明自身实力和贡献”来换取大城市户籍的渠道，其本质是对大城市市民身份的“赎买”。这虽然不是最终的解决办法，但起码也是在正确的方向上迈出的一步，不是完全的公平，但也是低层面上的相对公平。现在应当做的不是从不完美这个角度去批评它，而是想办法让这个户籍制度的缺口变得更加制度化，申请条件、程序与处理结果规范透明公开，逐步去打破户籍制度的坚冰。

从不同城市管理者的利益机制来看，他们的首要考虑还是维持本地区的经济发展和社会稳定，而不是确保劳动力的自由迁徙和待遇平等，在此过程中他们不愿背上太多包袱。对此，政府职能转变是一方面，另一方面，必须提高地方政府的公共财政保障能力，从而增加公共服务的供给，免去地方政府推进户籍改革的后顾之忧。为此，央地财政关系的进一步理顺是题中应有之义。中央要实现户籍改革目标，就不应该延续“中央请客，地方埋单”的模式，把户籍改革的压力全部推给地方，应当做好顶层设计和统筹规划工作，确保改革的成本承担责任得到合理的分配。

应该看到，并不是户籍制度造成了城乡之间以及不同类型城市之间在权利、福利待遇等方面的巨大差距，而是这些差距早就存在，而户籍恰好成为行政管理者在面对快速城镇化、人口大规模迁移的新趋势时，继续维持原有的格局、从而继续保留这种差距的一种手段。因为户籍与教育、医疗、社保、住房、就业等事项直接挂钩，所以地方政府普遍不愿意过多地为外来人口背负上更大的财政支出责任。户籍制度难以改革的重要原因之一是不同地区享受的公共投资、财政资源投入、税收优惠政策等等都不平衡，也造成各地的公共服务水平不平衡，只有实现了对所有人一视同仁的基本公共服务的均等化，让不同地区户籍的“含金量”都变得趋同，地方政府以及一些大城市民众对户籍改革的抵制才会减弱，改革才会有顺畅推进的环境。

未来，应该让户籍制度回归其原始功能，即人口信息登记和对人口迁徙情况的记录。户籍制度要反映人口大规模迁徙的现实和已有大量人口在城市居住的状态，城市管理者直面这个问题，感受到改革与创新的压力，才会改进城市治理，更好地适应快速城镇化挑战，而如果继续把户籍作为一种控制手段，来寻求让自身承受的管理负担暂时息肩，只会拖延问题而使未来的压力变得更大。户籍要由一种从出生便拥有的“身份性”标记，转变为一种对居民居住状态的“事实性”确认，应当实现，只要是一个地方的常住人口，就享受该地区的基本公共服务。这虽然也只是一种局部公平，但可以在此基础上，通过让不同地区公共服务水平趋于公平，最终实现所有人待遇的均等化，使自由迁徙权得到彻底的实现。

户籍问题日益成为中国社会矛盾的聚焦所在，改革的现实艰巨性不应成为拖延改革的借口，而应激发出改革的动力。曾经非常僵化的户籍制度在人口大规模迁徙、全国统一市场构建大潮的冲击之下，正在日益变得松动。不过，迄今为止的户籍改革主要还是以符合行政管理者自身需要的方式推进的，带有很强的利益导向特征。改革还是在中央政府、城市管理者、市民、外来市民与农民之间的一场博弈，而博弈的结果往往取决于各方力量的强弱。未来应该给户籍改革注入更多的权利导向的血液，让改革措施不再只是体现其便利管理的工具性价值，而是建立在平等尊重所有公民权利的价值观基础之上。

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