户籍改革利弊为什么九成农民不愿换户口

户籍改革利弊：为什么九成农民不愿换户口

中共中央政治局30日审议通过了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。《意见》明确要求建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。《意见》的出台，标志着户籍制度改革这一基础制度改革开始进入全面实施阶段，历经半个多世纪的以“农业”和“非农业”区分户口性质的城乡二元户籍制度将成为历史，而由此衍生的蓝印户口等户口类型也将退出历史舞台。　　而此次户籍改革措施将触及利益分配、社会公平等诸多问题。户籍改革将会带来哪些变化，对老百姓的生活会带来哪些影响？

意义　　剔除社会经济差别　　据海外网的综合报道，作为中央颁布的大政策，《人民日报》对此评论认为：“新一轮户籍制度改革，确立了在全国实施差异化落户的政策原则，从整体上构建起新型户籍制度，其力度之大、范围之广、措施之实，前所未有。改革的推进回应了社会期待、顺应了发展要求，彰显了以人为本、执政为民的理念，体现着敢于担当、务实进取的作风。”　　《南方都市报》也同样选择了大视角的社论《户籍制度改革将为中国发展增添巨大活力》：“冲破阻碍人们自由迁徙、自由择业并平等享受公共服务的桎梏，这就是自十八届三中全会以来中国户籍制度改革明确的方向。遵循着这个既定的方向，在公众的热烈期盼中，现在国务院出台推进户籍制度改革的意见，可谓瓜熟蒂落。”　　《京华时报》则从三个方面阐述《意见》的意义：“规模宏大的户籍制度改革，意味着上世纪中叶以来延续至今的社会治理模式的豹变。这场变革的积极意义毋庸置疑：其一，在现实条件下，最大限度地承认了人的自由迁徙权利。……其二，为公共服务设定了新的覆盖面。在户口包含诸多公共服务享有权的情况下，提出1亿人在城镇落户的目标，也即提出了公共服务的新边界。……其三，为新型城镇提供可行路径。”　　《北京青年报》则指出了户籍改革的核心所在：“此次户籍改革能否顺利达到目的，取决于各种配套措施及社会福利能否普惠新来的落户者。即将落户于城镇的1亿人，他们需要享受当地各种城镇基本公共服务，包括就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障以及子女义务教育等。公共福利均等化的实现，是户籍制度改革成功的必要条件，也是一次重大的利益再分配。”　　21世纪经济报道重发了于建嵘早前的文章。微博简介说：“@于建嵘在2013年6月的这篇文章中表示：只要‘户籍的附带价值’被成功剥离，户籍恢复其原始的‘户口登记’功能，那么，户籍制度改不改都无所谓。”　　《新京报》则特意翻出了习近平主席13年前在清华大学的博士论文《坚决剔除粘附在户籍上的社会经济差别》。文章还摘取了论文片段：“政府应理智而又勇敢地面对这一现实，大胆进行户籍制度改革，坚决剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别，彻底消除由户籍制度造成的城乡劳动力市场的分割。”　　亮点：取消农村户口　　《意见》中的一大亮点，是宣布将取消“农业户口”这一概念。《新京报》社论盛赞：“取消农业户口，是自2006年彻底取消农业税以来，又一个具有划时代意义的改革举措。从今往后，至少从身份上，中国再无‘农’和‘非农’的区别。改革在扭转城乡差距、改变因户籍导致的权利不平等现象上，迈出了至为重要的一步。”　　《南方都市报》也敏锐地指出这一点：“从意见中可以看出，推动1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户是户籍制度改革的一大目标，这也意味着，这一人群可能是本次改革的最大受益者。”　　不过，对于农民是否能够真正受益，意见并不统一。因为这与城镇化密切相关。21世纪经济报道的微博似乎打算重提这一点：“2013年7月，中国社科院发布《城市蓝皮书》称，目前我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均为13.1万元/人。自行承担的个人生活成本，平均每人1.8万元/年。”　　这种量化的测算带有一定的“被城镇化”色彩。早在“城镇化”刚被较多提及时，就有呼吁警惕“被城镇化”的声音。21世纪经济报道的另一篇文章就提到：“此前中国社科院2010年的一项调查也发现，如果要交回承包地才能够转户口，则90%的农民工不愿意转变为非农户口。”　　《京华时报》的另一篇评论则直接援引“意见”重申：农民是否愿意落户、特别是落户后是否有偿退出‘土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权’，容不得地方政府的‘野蛮做主’。这在《意见》中表述为，在尊重农民意愿前提下开展试点，不得以退出‘三权’作为农民进城落户的条件。　　释放土地改革红利　　户籍改革从来都不是单方面的事，尤其跟土地制度改革密切相关，被视为户籍配套改革的重中之重。　　据华夏时报报道，相对非农户口而言，农业户口最大的优势就是享有农村宅基地和承包土地的权利。所以，户籍改革即便是打破了几十年来城乡的户口壁垒，农民收获了最大红利，但对于土地依然患得患失。　　“如果是放开大城市户籍，为了子女上学方便我会考虑转户口，但听说现在仅是放开中小城市的户口限制，那就没有必要了，因为那的户口还没有我们农民的户口值钱。”7月31日，修脚师傅罗永福表示，他在江苏老家有6亩口粮地，每年每亩发放120元的种粮补贴，同时，由于他和妻子均在外打工，因此将地以每亩200元的价格转租出去。最关键的是，农村户口还可以享有村办企业的分红，占地还可以分更多的钱。　　毫无疑问，舍弃农民身份，享受市民红利，农民工最大的担心是土地被收回，最终上演“丢了西瓜捡芝麻”的悲剧，而这样的担心涉及范围广泛。　　“针对土地承包，国家有相应的法案规定，原则上是增人不增地、减人不减地。”中国社科院人口与劳动经济研究所一位工作人员表示，土地如何转变的确是此次改革最核心的问题。　　但是，值得关注的是，在此次发布的户籍改革意见中，国务院明确提出，现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权(三权)作为农民进城落户的条件；同时要求，加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的“三权”。很明显，相关法案给予了此次户籍改革特别的关照。　　缩小不同区域城乡及城镇间差距　　中国经济时报报道称，北京大学光华管理学院学术委员会主任朱善利指出，我国不仅城乡之间，区域之间以及城市之间的发展差异都很大，当前的现实条件下，不仅农村人流向城市不容易，城市人流向农村也不容易，人口流动问题在城乡间的正向、反向的流动，包括地区间、不同城市间的流动都受到户籍制度的障碍。　　朱善利认为，改革要能够让人口将来在城乡、城市之间自由流动，就要求中国要统一户籍制度登记，首先应当缩小大型城市与中小城镇间的公共产品差距，未来政府应该加强对于中小城镇的投入与建设。他认为，中国目前处于增量改革状态下，而“增量”这部分应当优先向中小城镇倾斜，原因在于已形成的福利很难减少，也就是说“存量”的改变不易，在这种情况下，应当选择增加国家财政对于中小城镇公共产品的投入。　　朱善利强调，将大城市资源向中小城市转移和扩散是平衡社会资源的重要途径，推动社会资源在城乡的合理分布，提高中小城镇的公共服务能力，才能真正地把更多的人口吸引到中小城镇中来，使国家的人口布局更加合理化。　　中山大学社会学与人类学学院教授蔡禾则补充认为，中小城市应当加快功能完善步伐，增强城市吸引力，与此同时要加大城镇化建设力度，让城镇化分担城市压力，将政府所能调动的资源，向城镇化建设倾斜。他同时强调，在农村或小城镇的公共服务要达到大中城市的水平是一个长期的过程，而深化户籍制度改革更需要消除人口自由流动的障碍并降低成本，在最大程度上允许人民根据个人意愿自由迁徙。而人口的自由、无障碍流动也在另一方面进一步推动了市场在资源配置，尤其是劳动与人力资源配置上的决定性作用。　　蔡禾指出，与户籍管理制度改革相配套的养老保险、医疗保障以及义务教育等多方面制度都应当相应推进，从而促进覆盖城乡的全社会保障体系的建立和完善。　　对楼市的影响　　农民市民化的最重要阻力是此前户籍分别背后所带来的社会福利以及机会的不均等，如今这一藩篱正在打破，不仅仅有利于外地人，也有利于本地人，这是一个双向激励的机制，而户籍管制往往存在着公平与效率的双重损失。　　凤凰网评论称，正是由于看到了这一点，所以很多地方以落户为诱饵，多次成功地救助了陷入死地的房地产市场。落户竞争也由此次第展开，媒体报道称，广东、海南及武汉等地陆续推出户籍制度改革，逐步放松落户限制，此举一方面意在增强城市对人口的集聚力，另一方面“抢人”也可能带来“曲线救市”，给限购的楼市增加大量的刚需购买力。事实上，放开落户限制从本质上来说是增加人口集聚的机能，从客观上会增加需求量，从而能够成为救市成功的关键所在。1998年的上海市蓝印户口新政，引爆了上海十余年的楼市大牛市。当年数据显示，在当初所有办理“蓝印户口”的人群中，购房类占88%，投资类占10%，聘用类占2%。由此可见，落户往往会成为救市的利器。　　当前如此大规模启动户籍改革，将会带来重大影响：一方面会进一步掀起一股城镇化的潮流，则会增加楼市需求，一些农民工和城市白领们能够较为便利地在城市里购房，也在事实上推动了房地产市场的发展。但另一方面，由于土地大规模入市，供给量大幅度增加，局部地区会出现大规模的鬼城。这些年来很多地方没把控好，结果建成了很多鬼城。　　户籍制度改革对于房地产市场的影响从根本上来说是背景性的，会对人们的预期产生影响。　　BWCHINESE中文网评论称，业内专家认为，未来将会有约1亿农业转移人口落户城镇，一方面可以缓解三四线中小城市商品房库存高的问题，大量“人流”、“资金流”的持续涌入，对房地产业将是大利好。另一方面户籍制度门槛在开放之后，大量农民变成了市民，将促进内需，稳定中国经济增长很着相当大的作用。　　而现在有很多人认为，户籍制度改革，让大量农民工进入城镇成为市民，这将会触发庞大的购房需求，而各地城市的房地产业也会因此重焕生机。但农村人口成为市民并不一定要买房，或产生购房需求，他们完全可以租房居住。而原来城市中有1亿多的棚户区和城中村居民，这次也会受到政府的保障房的眷顾，所以户籍制度放开，并不代表房价要大涨。　　为什么九成农民不愿转换户口　　据报道，四年前中国社科院曾经进行过一个调查，参与调查的人数也近11万人，但是，调查的结果却有点出人意料。70后、60后农民工不愿转变为非农户口的为80%；而80后不愿转变为非农户口则为75%，同时加了一个条件，如果要交回承包地才能转户口，不愿转变为非农户口则高达90%。　　北京青年报报道称，户籍改革的主要目的之一，就是要让农民进城，让农村的土地流转起来，让千家万户种地变成集中耕种，以此来提高土地的利用效率，提高粮食等农作物的产量以及降低生产成本、减轻管理压力。然而，九成农民不愿用土地换户口的想法，显然会影响到户籍制度改革的效率。　　为什么一直被认为对农民很具吸引力的非农业户口，突然变得毫无吸引力了呢？难道广大农民的理念真的已经转变到不愿进城成为城市人了吗？显然，这是无法用是或者不是来回答的问题。　　就农村的实际情况来看，真正在家务农的农民已经相当少。特别是中青年农民，基本都到了城市、到了家乡之外。也就是说，进城工作仍然是广大农民的首选。关键在于，让他们用土地换户口，这就需要好好地算算账了。因为，对广大农民来说，不管土地的收益如何，也不管他们是否会在土地上投入很多的时间和精力，有一点可以肯定，那就是只要土地还在自己手中，围绕土地的权利就不会从他们的手里轻易消失。即便在城市务工享受不到平等的权利，有土地这份权利作保证，还能使他们与城市居民有一个可以比较的空间和平台。如果土地也失去了，而进城以后应享受的权利享受不到，或享受不平等，那么，他们作为公民的权利也就会失去很多。　　一些农民不愿轻易用土地换户口，说白了，就是在算权利账，算户口带来的权利能否与土地产生的权利相对应，甚至更高。否则，就会坚持保留土地，到城市打工的理念，那么户籍改革也就难以有效地向前推进。　　事实也是如此，这些不愿选择转为非农业户口的农民，大多都是在城市务工的人员，他们在城市务工过程中，已经充分感受到了权利不平等带来的精神压力和生活压力，感受到一旦失去土地后可能带来的心理恐惧。因为，只要土地在手，哪怕城市不再需要自己了，自己不喜欢城市了，也可以选择回到土地上去，去充分享受土地带来的权利和快乐。　　这也意味着，在推进户籍制度改革过程中，要想让广大农民自觉自愿地用土地换户口，从而推动城镇化进程，提高中国的城市化率，最有效的途径，就是要实现权利的均等化，让失去土地的农民不至于成为二等公民，不成为城市的边缘人口。而这，恰恰是目前城镇化过程中的最大难点，也是最大薄弱点。　　更重要的是，在农业技术水平不断提高，农村环境不断改善的大背景下，即便在农村生活，质量和水平也未必比在城市差。更何况，城市的下岗和失业状况也比较严重，给他们的启迪和影响也很大。与其拿土地换户口自断后路，不如拿着土地到城市务工或生活，城市的权利少一点，农村的权利则有保障。这就给了城市决策者一个严峻的课题：如何在推进户籍改革的同时，让失去土地的农民能够在权利上充分平等，以此来消除广大农民的顾虑。　　考验基本公共服务能力　　从广东、海南等一些省市的实际动作来看，户籍制度改革的动作已经拉开，而摆在这些城市面前的问题正是如何保证公共服务的投入。　　上海证券报报道称，以全国外来人口第一大省的广东为例，广东省委常委、常务副省长徐少华透露，广东省委深化改革领导小组已将建立农业转移人口市民化成本分担机制作为重点研究课题，正在组织省发改委、财政厅、人社厅等部门共同开展专题研究。徐少华透露，广东农业转移人口市民化人均成本包括一次性成本13.41万元，每年公共服务成本6581元。而预计2013至2020年，广东基本公共服务领域的财政资金将超过3万亿元，年均增长约12.5%，年均新增投入达450亿元。　　对此，国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆向媒体表示，在现行财政和事权划分体制下，农民工市民化产生的各种社会成本，主要靠输入地城市政府自行消化。这使城市政府承受较大财政支出压力，这是城市政府不愿向农民工开放户籍的根本原因。　　面对这块“难啃的骨头”，30日的政治局会议指出，加快户籍制度改革是涉及亿万农业转移人口的一项重大措施。“要积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，逐步解决在城镇就业居住但未落户的农业转移人口享有城镇基本公共服务问题。”　　有专家提出，配套改革包括盘活农村承包地、宅基地，让愿意进城的农民带着财产进城，不但可以带来巨大消费能力的释放，还意味着农村承包地、宅基地等大量资源的更充分利用。　　地方利益坚盾待破　　中国产经新闻报报道称， “户籍制度在中国实施了很长时间，很多人员管理制度都以户籍制度为基础，甚至很多管理部门和官员都形成了以户籍为主要工具来管理人的固定思维，因此改革的难度可想而知。”广东省社会科学院综合研究开发中心主任黎友焕说。　　中国教育改革与发展规划学会副会长周光礼认为，我国东西部、城乡之间的差距很大。像“北上广”这些大城市，拥有这些城市户籍的居民享受着大量优质的基本公共服务与保障，而农村地区和中西部地区的基本公共服务体系并不健全。正因如此，如果现在突然放开户籍，会有很多人涌向“北上广”这些大城市。　　相关机构曾进行了一项调查，结果显示，城乡户籍之间存在着33项待遇差别。比如，城市户籍人口失业待遇为当地最低工资标准的75%，而农民则没有；如果遇到交通事故，城乡不同户籍的赔偿标准也存在重大区别。此外，在医保待遇、士兵退役经济补助、子女教育等方面，城乡之间差别也较大。　　“户籍制度改革最大的难点就在于户籍与各个地方的利益直接挂钩，地方利益是目前限制户籍制度进一步深入改革的最重要阻力。”周光礼说道。　　“目前难以筹集足够的资金，为公共服务制度化提供支撑也是户籍改革的难点之一。”国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏表示。　　延伸阅读　　农业户口优势　　第一，农业户口最大的优势在于有宅基地和土地，若赶上拆迁的话，会有高额补偿款。　　第二，有些地方农村户口的人，凡男的45岁以上、女的40岁以上，都买了养老保险，保费政府出1/3，村里出1/3，自己出1/3。因此，只要出很少一部分钱，男的到60岁，女的到55岁，每月就最低可以领到一定的养老金。相反，非农业户口的人如果没有工作，就必须自己买养老保险。　　第三，有些地方医疗保险村里全包，不用出一分钱。如果生病住院，无论大人还是孩子，每年可报销一定的住院费。　　第四，有些地方垃圾费、治安费等费用也不用自己出，全由村里出，在这一点上，比非农业户口有优势。　　第五，有些地方农村义务教育全部免费。　　第六，有些地方规定农村户口如果第一胎是女孩，可生第二胎，不罚款。　　第七，有些地方现在村里凡有户口的，不论大小，每人每年能分红，但如果户口迁出，就不能参加分红了。　　非农业户口优势　　一、招工、失业待遇好。　　1、招工：农民要想致富，企业上班是出路。可是企业在招工时原则上只考虑非农业户口，即使没有户口限制，也在主观上优先考虑非农业户口。　　2、失业保险：非农业职工失业后，其享受失业保险金标准为本市最低工资标准的70%至90%，最长不超过2年；而农民工与企业终止或解除劳动关系时，其领取失业保险金的标准为本市职工最低工资的40%，根据单位为其连续缴费的时间，一次性支付本人，缴费每满1年发给1个月生活补助，最长不超过1年。　　此外，非农业职工在享受失业待遇期间，可以享受国家和政府部门的多项优惠政策。比如：非农业职工办理失业手续后，如个人选择自谋职业的，持相关证明资料可以享受税收减免政策、免收办理个体营业执照手续费用等相关优惠政策。　　非农业户口失业人员中的就业困难群体，选择自谋职业后，还可以享受国家社会保险政策补贴。　　相对于非农业户口失业人员，农业户口职工失业后，这些相关优惠政策都不能享受。　　二、同样当兵待遇好。　　1、参军：非农业户口的优待金比农业户口的多一倍，城镇户口入伍的义务兵每年1万元，农村户口入伍的义务兵每年5000元，当兵两年就相差1万元。　　2、退役：非农业退役士兵和转业士官政府给安置工作，有些地方规定任何单位不得拒绝承担安置任务，政府安置工作后，还可以去劳动和社会保障局参加一次免费的职业技能培训。　　3、退役后自谋职业：非农业退役士兵和转业士官自谋职业的，发放一次性安置补助费。退役士兵每人补助35000元，转业士官每人补助55000元；农业户口的退役士兵自谋职业的，发放一次性安置补助费每人1万元。　　三、养老保险、医疗保险待遇高。　　1、养老保险：非农业职工退休时，可以按月领养老金；而农业户口职工按现行政策，无论交多少养老保险费，退休时，只能一次性退保。　　按现行标准缴费20年测算，企业非农业职工和农民工同样缴费5万元，到退休时，农民工只能一次性领取2万元左右的退休费，而非农业职工每月将领取1100元退休费，且随国家政策每年进行定期调整。按照北京市人均期望寿命80岁计算，在政策不调整的情况下，非农业职工每年领13200元，退休20 年就能领到26.4万元。　　2、医疗保险：非农业职工按规定缴纳医疗保险，不但住院可以报销，门诊看病也可以报销，退休后，还可以享受退休后的各项医疗费报销待遇；而农民工在职期间只有住院了才能报销，一旦退休了，就不给报销了。　　四、低保标准高。　　按照民政部门现行的低保标准，非农业户籍人员享受低保待遇的标准为每人每月300元，每年3600元；而农业户籍低保人员为1700元/年，每月142元。非农业户籍人员的低保待遇是由市、区两级共同负担，农业户籍人员的低保待遇是由区、镇两级共同负担。　　户籍制度变迁　　1958-1978年控制居民户口迁移期　　1979-1994年户籍松动与过渡期　　1995-2001年户籍改革起步期　　2002-2012年城乡一体化户籍构建期　　2013年至今打造构建新型户籍制度　　到2020年基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度

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